Por Lucas Simone*
Há alguns anos, em meio às discussões sobre um novo desenho de mercado para o Setor Elétrico Brasileiro (SEB), uma experiente especialista do setor me fez um alerta: “abertura de mercado não é fim, é meio”. À época, afoito na defesa da liberalização do mercado, não alcancei plenamente o que ela quis dizer naquela curta frase. Porém, a provocação nunca mais saiu da minha cabeça.
Se abertura de mercado não é fim, mas apenas meio, quais deveriam ser, afinal, os “fins” da reforma do mercado de energia? Hoje, após quase seis anos de debates sobre o modelo do SEB, está claro para os agentes do setor – e para a sociedade, no geral – quais são (serão) os objetivos do novo modelo? Temo que na cabeça de muitos – assim como era na minha – o objetivo (fim) de todo esse movimento seja a abertura de mercado e todas as demais medidas apenas acessórias (meios) a esta meta fundamental.
Nesse caso, separação lastro e energia, fio e comercialização, supridor de último instância, encargo de sobrecontratação, etc, seriam todas medidas “meio”, necessárias para alcançar um objetivo primordial: a abertura do mercado.
Por óbvio, todas essas medidas são fundamentais para garantir uma abertura equilibrada do mercado. O ponto aqui não é esse. Mas sim se não há uma confusão entre “meios” e “fins” nos debates sobre o futuro do SEB.
Voltando ao programa RE-SEB, da década de 90, observa-se que a abertura de mercado ali pretendida era um meio, que visava um fim maior: promover investimentos em expansão do sistema. Ou seja, não se propunha a "abertura pela abertura", mas com vistas a incentivar investidores privados e produtores independentes a alocar recursos no setor.
Anos depois, após a experiência traumática do racionamento de 2001, emergiu o "Novo Modelo do SEB". A despeito das críticas que possamos ter sobre o modelo de 2004, seus pilares eram muito claros: (i) segurança no abastecimento; (ii) modicidade tarifária; e (iii) universalização do acesso à eletricidade. Todos os demais dispositivos foram elaborados para alcançar tais objetivos. Desenho institucional, planejamento centralizado, contratação de longo prazo pelas distribuidoras – por meio de leilões –, separação dos ambientes de contratação (ACR e ACL), e assim por diante.
Já nos debates atuais de reforma do SEB, estariam os objetivos devidamente estabelecidos? Se abertura de mercado não é um objetivo a ser percorrido, qual seu papel? E, afinal, quais deveriam ser os objetivos do novo desenho de mercado do SEB?
Nesse ponto, um alerta é necessário. A definição de objetivos é naturalmente precedida por uma visão sobre o papel do setor elétrico na economia, sobre sua função nos debates a respeito das mudanças climáticas e sobre a influência de novas tecnologias e tendências de mercado. Os contornos são amplos e esbarram, no fim, em visões de mundo e da sociedade.
Logo, sem ter a mínima pretensão de esgotar o assunto, traçaremos aqui apenas algumas linhas gerais sobre o futuro do setor, que poderiam servir de guia na definição dos objetivos para um novo desenho de mercado para o SEB. Mais importante do que os objetivos adiante apresentados, insistimos: há uma sequência lógica entre objetivos e medidas; estas não podem preceder aqueles, sob risco de ficarmos patinando sem sair do lugar.
Pensemos, enfim, em objetivos a partir de três óticas: a econômica, a ambiental e a tecnológica.
Sob a ótica econômica, um novo desenho de mercado deveria buscar alocações eficientes. Muito mais do que modicidade tarifária, ou preços baixos, a teoria econômica nos ensina que alcançamos o máximo ganho quando recursos são alocados de forma eficiente, sendo o preço o fio condutor desse processo.
Não é segredo para ninguém que o atual modelo do SEB carrega inúmeras ineficiências, em virtude de problemas alocativos. Estas alocações ineficientes são produzidas por interferências indevidas no setor, seja por meio de encargos e subsídios, ou por inúmeros desequilíbrios na matriz de riscos.
Nesse contexto, discussões sobre o modelo de formação de preços – se por custos auditados ou por lances dos agentes – se apresentam como um “meio”. A pergunta orientadora, para escolha do modelo, seria: qual modelo de formação de preços promove maior eficiência alocativa?
Além disso, qual deveria ser a discretização temporal e espacial dos preços para promover melhor alocação dos recursos? Preços horários, semi-horários, por patamar? Preços por submercados, por estados, por barra do sistema de transmissão?
Outro ponto relevante: o futuro do Mecanismo de Realocação de Energia (MRE). O MRE foi concebido originalmente como um mecanismo de compartilhamento do risco hidrológico entre as usinas hidrelétricas do SIN. Há anos, todavia, fala-se em “saneamento” do MRE, porém esse processo parece fadado ao fracasso, em virtude das transformações da matriz elétrica. No contexto do objetivo aqui proposto, a questão sobre o MRE seria: qual ferramenta de gestão do risco hidrológico melhor contribui com a alocação eficiente? Essa gestão deve ser compulsória ou de ordem privada?
Sob a ótica ambiental, não resta qualquer dúvida sobre a relevância das fontes renováveis no futuro da matriz elétrica. Logo, é fundamental garantir segurança sistêmica e flexibilidade operativa, para fazer frente à inserção das fontes intermitentes.
No final de 2021, foi realizado o primeiro Leilão de Reserva de Capacidade no Brasil, no qual se contratou usinas termelétricas 100% flexíveis, para o horizonte de 15 anos. O leilão foi uma espécie de protótipo dos futuros leilões de lastro, discutidos no setor desde 2016/2017. A questão de fundo aqui é a criação de um mercado de capacidade no Brasil, amplamente difundido em mercados de energia internacionais.
Em geral, mercados de capacidade são utilizados para contratar atributos físicos importantes para o sistema, que ficam “ocultos” no mercado de energia. Sob o viés econômico, busca-se comprar aquilo que não é devidamente precificado – atributos físicos e/ou ambientais –, ou que os limites do sistema de preços deixam de fora – tradicional problema do missing money.
Assim, criar um mercado de capacidade é fundamental no contexto das mudanças da matriz, para garantir segurança sistêmica e flexibilidade operativa, porém é apenas um meio e deve ser feito com parcimônia, para não criar distorções no sistema de preços – o que nos colocaria em conflito com o primeiro objetivo aqui delineado.
Por último, sob o viés tecnológico, o principal driver de expansão do sistema nas próximas décadas parece ser a descentralização. Logo, um novo desenho de mercado para o SEB deveria buscar um equilíbrio entre o planejamento centralizado e a expansão descentralizada do sistema.
Um meio de buscar esse equilíbrio é o estabelecimento de preços e tarifas com elevada granularidade temporal e espacial. Se no primeiro objetivo isso era um caminho possível, aqui parece ser o vetor mais importante. É praticamente impossível dar incentivos corretos à oferta descentralizada de energia com tarifas sem diferenciação no tempo e no espaço (geográfico).
A geração distribuída tem atributos que precisam ser valorados. E a forma mais eficiente de se fazer isso é precificando adequadamente os recursos no ponto em que eles estão.
E aqui podem surgir conflitos entre os objetivos. A precificação adequada da transmissão exige, por exemplo, que a TUST carregue um sinal locacional forte – algo recentemente regulado pela ANEEL e alvo de inúmeras discussões no setor. Essa precificação dará o sinal econômico para que a expansão do sistema vá no sentido do menor custo global. Todavia, isso poderá, em alguns momentos, frear projetos renováveis, o que poderia soar conflitante com objetivos ambientais.
Fica, assim, mais uma vez evidente a importância de se ter objetivos bem definidos. Do contrário, o SEB seguirá vulnerável a forças “ocultas” que empurram o setor de acordo apenas com seus interesses – muitos deles, legítimos, mas que podem não coincidir com os objetivos maiores do setor.
Concluindo, pode-se observar que as medidas aqui discutidas não estão, necessariamente, distantes daquelas já apresentadas – e nem era esse o alvo do artigo. Porém, esperamos que tenha ficado clara a importância de se ter objetivos bem delineados. Esse exercício de selecionar objetivos poderia nos ajudar a orientar o debate e a distinguir aquilo que é fundamental daquilo que é importante. Do fundamental não devemos abrir mão; já nas medidas importantes podemos fazer opções e concessões.
Por fim, um spoiler: será que erros semelhantes não podem ter sido cometidos na reforma do mercado de gás no Brasil? Será que não houve uma mistura entre fins e meios nos debates sobre o “Novo Mercado de Gás”? Isto é tema para um próximo artigo... ou um novo curso. Fiquem atentos a este blog.
*Lucas Simone é pesquisador e profissional do setor de energia e professor da Head Energia.